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Entre avanços e armadilhas, a dúvida continua: quem revisa o regulador?

No dia 1º de julho, o regulador independente do futebol inglês publicou as regras finais do seu regime de licenciamento. Cento e dezesseis clubes das cinco primeiras divisões precisarão de uma licença para disputar a temporada 2027/28, e a janela de inscrição abre em novembro. No Brasil, o Sistema de Sustentabilidade Financeira (“SSF”) da CBF está em vigor desde 1º de janeiro deste ano. Os dois sistemas nasceram do mesmo diagnóstico e chegaram a soluções muito parecidas.

Onde eles se separam não é no conteúdo. É na resposta a uma pergunta que quase ninguém está fazendo por aqui: quem revisa o regulador?

Comecemos pelo que aproxima os dois modelos de regulação, cujas semelhanças são relevantes. De um lado e de outro do Atlântico, a receita regulatória é a mesma: teto de gasto com elenco de atletas proporcional à receita gerada pelo time, limite de endividamento de curto prazo, exigência de equilíbrio operacional, demonstrações auditadas em prazo certo, plano financeiro submetido ao regulador e escrutínio sobre quem controla o clube.

A própria CBF diz, com todas as letras, que se inspirou em padrões já consolidados na Inglaterra, na França, na Espanha e na UEFA. Não há aqui nenhuma excentricidade tropical. O SSF é um sistema tecnicamente sério, construído com clubes e federações, e o país precisava dele há uma década.

Nesse contexto, o rigor não é o problema. Um estudo divulgado em junho estimou que a maioria dos clubes da Série A ainda não estaria enquadrada nas novas regras, e é exatamente isso que se espera de um sistema que valha alguma coisa. Regra que todo mundo cumpre no primeiro ano não é regra: é comunicado.

O problema está em outro lugar, e ele aparece quando se lê o Regulamento até o fim.

O modelo inglês foi construído por lei. A estrutura de regulação (e, portanto, seu regulador) nasceu de um ato do Parlamento, tem objetivos estatutários, exerce poder de polícia sobre clubes profissionais e, justamente por isso, teve que ser desenhado com uma arquitetura completa de revisão: painéis de especialistas internos, recurso a um tribunal especializado e, ao fim da cadeia, o controle judicial ordinário. Nada disso é acessório. É a contrapartida institucional de se conceder a um único órgão o poder de dizer quem pode e quem não pode competir.

O modelo brasileiro tomou o caminho inverso. A Agência Nacional de Regulação e Sustentabilidade do Futebol (ANRESF) é descrita no Regulamento como órgão com autonomia decisória e independência funcional, mas vinculado administrativamente à CBF. É a CBF que a financia, que provê toda a infraestrutura administrativa, técnica e de pessoal, e que aprecia a sua proposta orçamentária. É a Diretoria da CBF que nomeia os seus sete membros. Nada disso é ilegítimo em um sistema associativo – mas é o retrato de uma autonomia concedida, não de uma independência estrutural. E o mais grave: o passado nos ensina que essa dependência administrativa é extremamente perversa para a boa gestão e administração do sistema.

E aí vêm os dois novos dispositivos que merecem o debate público.

O primeiro é o artigo 20. Ele diz que todas as decisões do Plenário da ANRESF são finais, definitivas, irrecorríveis e vinculantes sobre a participação dos clubes nos campeonatos e sobre as sanções aplicáveis, “não cabendo qualquer espécie de recurso perante qualquer outro órgão ou tribunal, no Brasil ou no exterior”.

O segundo é o parágrafo único do artigo 121. Por se tratar de sistema de licenciamento e monitoramento no âmbito associativo e esportivo, com regras e sanções próprias, as matérias decorrentes do Regulamento e da lex sportiva não se submetem à jurisdição do STJD, da Câmara Nacional de Resolução de Disputas – CNRD, do Centro Brasileiro de Mediação e Arbitragem – CBMA ou do CAS – Corte Arbitral para o Esporte.

Basta ler os dois artigos em conjunto para perceber onde se deseja chegar: fecharam-se as portas desportivas, fecharam-se as portas arbitrais – a doméstica e a internacional – e declarou-se irrecorrível, perante qualquer tribunal do mundo, a decisão que pode retirar receita, bloquear registro de atletas, deduzir pontos e rebaixar um clube.

A consequência é gravíssima. E mais: o que é curioso é que esse desenho produz exatamente o efeito que ele parece querer evitar.

Uma cláusula de regulamento associativo não afasta a apreciação do Poder Judiciário, por força do artigo 5º, XXXV, da Constituição. E o artigo 217, § 1º, que condiciona o acesso ao Judiciário ao esgotamento das instâncias desportivas, tampouco socorre o sistema: a instância desportiva a que a Constituição se refere é a Justiça Desportiva, e o próprio Regulamento tratou de excluir o STJD do circuito. Não há, portanto, instância desportiva a esgotar. Há um órgão administrativo privado cuja decisão, na leitura literal do artigo 20, nasce insuscetível de revisão por quem quer que seja.

Sistemas assim não ficam sem revisão. Eles apenas trocam a revisão desenhada pela revisão improvisada.

Vale olhar o contraste inglês, porque ele é útil. Nas últimas temporadas, clubes da Premier League sofreram dedução de pontos por descumprimento das regras financeiras da liga. Foram punições duríssimas, aplicadas em plena temporada, com efeito direto na tabela. Um deles recorreu, obteve a redução da pena em um painel de apelação e seguiu jogando. Ninguém foi ao Judiciário pedir liminar na véspera de uma rodada, porque não havia por que ir: existia uma via especializada, célere e previsível, e ela funcionou. A disputa doeu, mas ficou dentro do sistema.

No desenho brasileiro, o clube sancionado não tem essa via. Ele tem uma porta só, e não é a que o Regulamento gostaria: é a vara cível, com pedido de tutela de urgência, provavelmente na véspera de uma janela de transferências ou de um jogo decisivo, diante de um juízo que não é especializado em finanças de clube nem tem por que ser diferente a um órgão que se autoproclamou irrecorrível. O resultado previsível é a tabela do Brasileirão sendo discutida em plantão judiciário. Já vimos esse filme diversas vezes.

Alguém dirá – e o argumento é legítimo – que “qualquer outro órgão ou tribunal” deve ser lido como órgão do sistema desportivo, e não como o Judiciário estatal, até porque o próprio Regulamento afirma que os membros da ANRESF estão vinculados à legislação aplicável. É uma leitura possível e generosa, mas esbarra na expressão “no Brasil ou no exterior”, que só faz sentido se o alcance pretendido for mesmo amplo.

E mais: ainda que se acolha a leitura generosa, sobra o essencial: ao excluir o CBMA e o CAS, o Regulamento descartou a única solução que manteria a controvérsia fora do Judiciário com legitimidade. Essa solução gera mais prejuízos que benefícios ao SSF.

Há também uma incoerência interna que reforça o diagnóstico. O Regulamento exclui a jurisdição da CNRD para as suas matérias, mas se apoia na CNRD e no próprio Judiciário quando lhe convém: a existência de litígio formal sobre a exigibilidade de um débito é fundamento expresso para suspender a aplicação de sanções. Ou seja, o foro externo é bom o bastante para dizer se a dívida existe, mas não para dizer se a sanção foi bem aplicada.

A correção é simples, e é isso que torna a discussão urgente antes que o primeiro caso concreto apareça. Bastaria substituir a cláusula de irrecorribilidade absoluta por uma cláusula compromissória arbitral cheia, com câmara especializada, procedimento expedito compatível com o calendário esportivo, sede definida e escopo claro de revisão – controle de legalidade e de proporcionalidade da sanção, sem reexame do mérito técnico.

É o que o esporte faz no mundo inteiro, e é o que dá ao regulador aquilo de que ele mais precisa: decisões que se sustentam.

Há ainda um dispositivo do SSF que não recebeu a atenção que merece de quem estrutura operações. A Seção 9 do Regulamento veda que qualquer pessoa, física ou jurídica, detenha controle ou influência significativa sobre mais de um clube que dispute a mesma competição – ou que dispute divisões com relação direta de acesso e rebaixamento entre si. Até aí, nada que a UEFA já não faça há anos.

A novidade está na definição. Influência significativa, no Regulamento, é a capacidade de dirigir políticas financeiras ou operacionais, exercer veto relevante, nomear administradores-chave, deter mais de 10% dos direitos de voto acompanhados de acordo de voto ou veto qualificado – e, expressamente, celebrar contratos de financiamento que imponham covenants com poder decisório. Somam-se ainda, para esse cálculo, as participações do cônjuge ou companheiro e as de parentes até o segundo grau.

Traduzindo para a prática: um credor pode ser enquadrado como detentor de influência significativa por força de covenants que qualquer mesa de crédito ou escritório jurídico escreveria sem pestanejar. Se esse mesmo credor tiver exposição equivalente a outro clube da mesma divisão, o ecossistema inteiro entra em situação vedada – e a remediação exigida é alienação da participação, blind trust previamente aprovado e supervisionado pela ANRESF ou outra medida de desvinculação efetiva, concluída até trinta dias antes do início da competição. Enquanto isso não acontece, ficam bloqueadas as operações entre os clubes envolvidos, de empréstimos de atletas a patrocínios e compartilhamento de serviços.

O dispositivo é bem-intencionado e a integridade da competição depende dele. Isso não se discute. Mas a externalidade da regra é desproporcional: desloca-se o risco para o balanço de quem financia futebol no Brasil, e esse risco ainda não está sendo precificado nas operações que vemos estruturadas hoje. Quem empresta a clube brasileiro passou a precisar de um mapa de exposições que antes não fazia parte da diligência.

Aqui entra o ponto que interessa a quem investe. O investidor que aporta em uma SAF precifica risco regulatório como precifica qualquer outro: pela previsibilidade, não pela severidade. Um regulador duro cujas decisões são estáveis é um dado de modelagem; um regulador cujas decisões podem ser suspensas por liminar de plantão é um risco não precificável, que vai parar em condição precedente, em declaração e garantia e em desconto no preço.

E o efeito não é isolado. Quando o concorrente rebaixado volta por liminar, a regra deixa de valer para todos, e o clube que se ajustou descobre que gastou capital para cumprir uma norma que o mercado aprendeu a contornar. É assim que um sistema de fair play financeiro perde legitimidade: não pelo que ele exige, mas pelo que ele não consegue sustentar.

Ao que tudo indica, o SSF é a melhor notícia da governança do futebol brasileiro em muito tempo, e nada do que dissemos aqui diminui isso. Mas um sistema de licenciamento se mede pela pior hora, não pela melhor: pelo dia em que ele tiver que rebaixar um clube grande, no fim de uma temporada apertada, com estádio cheio e patrocinador em pânico. Nesse dia, o artigo 20 não vai proteger a decisão da ANRESF. Vai ser o motivo pelo qual ela cairá.

O problema do fair play financeiro brasileiro, portanto, não é ter sido rigoroso demais: é ter sido frágil justamente no ponto em que precisava ser firme.

Por Tiago Gomes e Rodrigo Tellechea · Souto Correa Advogados

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